一、我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)行中存在的問題
近年來隨著創(chuàng)業(yè)環(huán)境不斷優(yōu)化，政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的杠桿和引導(dǎo)作用不斷凸顯，投資案例和規(guī)模顯著攀升，有效支持了一批創(chuàng)新型和科技型企業(yè)尤其是初創(chuàng)期企業(yè)的孵化與成長。與此同時，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金實踐經(jīng)驗積累較少，規(guī)模過快膨脹導(dǎo)致基金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、公私利益沖突、運(yùn)營監(jiān)管不到位、績效考核不完善和地域分布馬太效應(yīng)等核心問題不斷顯現(xiàn)，成為制約引導(dǎo)基金健康發(fā)展的瓶頸。
首先，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金仍未納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。引導(dǎo)基金的公共屬性和資金來源要求其納入財政資金統(tǒng)籌安排，并及時披露信息來表明政策意圖。然而，當(dāng)前在“眾創(chuàng)”政策和中央財政支持下，各級政府各部門設(shè)立創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的熱情高漲，但缺乏事前整體規(guī)劃，未能充分發(fā)揮盤活財政資金和引導(dǎo)示范作用。據(jù)統(tǒng)計，2015年1-10月創(chuàng)業(yè)投資基金累計投資15.6億元，而上年結(jié)存397.56億元，不及結(jié)存額的4%。引導(dǎo)基金設(shè)立缺乏事前運(yùn)行范圍、運(yùn)行目標(biāo)等整體規(guī)劃，資金使用未納入預(yù)算績效考核體系，主管部門的分散化導(dǎo)致基金在具體運(yùn)作中管理分散、重復(fù)設(shè)立、小規(guī)模運(yùn)營，在全省乃至全國無法形成合力，引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的作用大打折扣。同時，管理主體的分散化導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)行缺乏透明度，公眾很難獲得基金的運(yùn)作模式、項目投資情況和引導(dǎo)成效。在缺乏統(tǒng)一監(jiān)管主體的背景下，審計體系的缺失容易滋生腐敗問題。
其次，投資限制較多，政策性目標(biāo)與商業(yè)性目標(biāo)不協(xié)調(diào)。我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的子基金都帶有明顯的地域化和本土化特色，基金注冊地限制了引導(dǎo)基金的投資對象。與國際經(jīng)驗不同，由于我國政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金最先在部分地方政試點，在政策支持下地方政府逐漸成為我國設(shè)立引導(dǎo)基金的主力軍。在政績考核制度影響下，地方財政出資設(shè)立的子基金本地化投資現(xiàn)象凸出，導(dǎo)致其與商業(yè)性資金運(yùn)營理念不合，從而無法與最優(yōu)資本合作。合作對象和投資標(biāo)的的“次優(yōu)”選擇，造成引導(dǎo)基金偏離市場化運(yùn)作的原則，不僅增加了引導(dǎo)基金投資風(fēng)險，同時降低了引導(dǎo)基金使用效率。
第三，對失敗的寬容機(jī)制不完善，缺乏完善的考核評價體系。現(xiàn)行的規(guī)章條款提供了原則性指導(dǎo)，缺乏具體實施條例約束，賦予了地方政府極大地自由裁量權(quán)。在強(qiáng)調(diào)風(fēng)險防范的同時，卻忽略了對投資失敗的寬容和對民間資本的補(bǔ)償，存在典型的投多投少一個樣的現(xiàn)象。目前，由于創(chuàng)投專業(yè)人才的缺乏，部分基金的負(fù)責(zé)人仍為政府或國企事業(yè)單位編制，在政績考核壓力下缺乏積極性和主動性，對公共財政資金虧損可能帶來的輿論壓力和政治壓力讓心存擔(dān)心，小規(guī)模多案例的“撒胡椒面”投資方式較為普遍。引導(dǎo)基金過于注重資本風(fēng)險控制，引致追逐利潤最大化的社會資本容易產(chǎn)生道德風(fēng)險，造成“利益共享甚至多得，風(fēng)險不共擔(dān)”的尷尬局面。同時，考核指標(biāo)的單一化導(dǎo)致一些子基金的管理者為提高基金業(yè)績，往往偏好于投資成熟期項目，有悖于創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金扶持孵化期、起步期企業(yè)的目的。
第四，地區(qū)分布不均衡。相對于落后地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資活動越活躍是客觀存在的。就當(dāng)前我國創(chuàng)業(yè)投資案例來看，主要集中在京津唐、長三角和珠三角等東部省市。2015年北京依舊火熱，天使投資占據(jù)全國半壁江山，70%的“引導(dǎo)基金”分布在東部沿海省市。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金分布差異性導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡加劇，不符合國家宏觀調(diào)控目標(biāo)。
二、提升政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展的建議
1.明確政府職能定位，統(tǒng)一創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)
目前，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金仍處于探索成長階段，在政府主推下制度建設(shè)不斷完善，有助于及時發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿作用。然而，制度設(shè)計缺乏市場主體的有效參與，在信息不完善和認(rèn)知能力有限的條件下，各級地方政府具有很大的自由裁量權(quán)，在政績驅(qū)動下容易導(dǎo)致盲目跟風(fēng)和運(yùn)動式膨脹。因此，當(dāng)下亟需優(yōu)化基金管理委員會，形成全國統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。在此框架下地方管理委員會統(tǒng)籌本地各類創(chuàng)業(yè)投資基金，因地制宜，以市場化原則對引導(dǎo)基金進(jìn)行投資運(yùn)作。
首先，設(shè)立中央政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金管理委員會的前提條件是明確政府職責(zé)定位。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府的市場監(jiān)管主體地位決定其不能過多干涉基金運(yùn)行，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的投資對象必須是政府之外的其他社會主體。因此，有必要明確中央和地方政府、創(chuàng)投機(jī)構(gòu)和投資標(biāo)的之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，防治引導(dǎo)基金的市場運(yùn)營形式化。
其次，針對目前引導(dǎo)基金資金結(jié)存較大問題，管理委員會需統(tǒng)籌引導(dǎo)基金的資金預(yù)算管理，合并部門間的重復(fù)基金，防止類似專項基金的小金庫產(chǎn)生。特別是加大國家級政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金項目的建設(shè)，破除地區(qū)引導(dǎo)基金投資的地域限制，并對省市級（尤其是中西部地區(qū)）的引導(dǎo)基金項目予以資金上的支持。中央和各級政府引導(dǎo)基金管理委員會需建立完善的事前規(guī)劃體系，對各類基金的投資范圍和運(yùn)行目標(biāo)進(jìn)行整體規(guī)劃，各地根據(jù)創(chuàng)業(yè)項目的數(shù)量、質(zhì)量來編制年度和中期基金投資預(yù)算草案，提高基金的運(yùn)行效率和可持續(xù)性。
第三，我國創(chuàng)業(yè)投資市場起步不久，市場機(jī)制尚未完善。在此背景下，基金管理委員會需及時披露年度基金預(yù)算安排，明確政策意圖，以達(dá)到引導(dǎo)社會資金進(jìn)入相關(guān)創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。此外，由于我國預(yù)算公開機(jī)制仍未完善，接受社會公眾監(jiān)督程度不高，要想杜腐敗滋生等問題，需要有明確的監(jiān)管主體和有效的監(jiān)管手段，以降低委托代理風(fēng)險，保護(hù)投資者利益，降低管理成本。為此，管理委員會應(yīng)建立科學(xué)規(guī)范的備案管理制度、信息披露機(jī)制、風(fēng)險防范機(jī)制和寬容失敗機(jī)制，確保引導(dǎo)基金在制度框架下的市場化運(yùn)營。
2.建立創(chuàng)新項目信息共享平臺，增強(qiáng)落后地區(qū)的投資機(jī)會
首先，鑒于目前我國天使投資案例分布不均衡特征，有必要建立項目共享信息庫。政府部門可以通過購買服務(wù)的形式，委托優(yōu)秀投資咨詢機(jī)構(gòu)及專家對全國各地的創(chuàng)新型項目發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，篩選出發(fā)展?jié)摿^好而風(fēng)險又較高的項目，與各地政府建立備選項目庫。政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以根據(jù)項目庫的儲備數(shù)量、質(zhì)量來確定年度創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)模，實現(xiàn)先有項目后有引導(dǎo)基金預(yù)算安排，減少庫存資金的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)。此外，國家級創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金需加大對落后地區(qū)的支持，提高出資比例和風(fēng)險補(bǔ)償金。
第二，因地制宜，創(chuàng)新引導(dǎo)基金運(yùn)作模式。在區(qū)域發(fā)展不均衡的客觀條件下，各省市財政能力和金融市場成熟度存在較大差距，因此有必要因地制宜創(chuàng)新引導(dǎo)基金模式。在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不活躍的中西部地區(qū)，一方面政府要吸引高新人才，營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境；另一方面，要創(chuàng)新引導(dǎo)基金運(yùn)作模式。在對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)采取階段參股的同時，設(shè)立風(fēng)險補(bǔ)助機(jī)制和稅收優(yōu)惠政策，降低創(chuàng)業(yè)項目的潛在風(fēng)險，鼓勵大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)。而金融市場較為活躍的東部省市可以適當(dāng)運(yùn)用融資擔(dān)保模式來降低創(chuàng)業(yè)項目對引導(dǎo)基金的過度需求。
（摘自《地方財政研究》2016年第5期《政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀與制度改進(jìn)》）
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